Den 12e juni 2023 tillsatte regeringen en utredning "Ny utredning ska leda till enklare och kortare processer för miljötillstånd". Utredningen ska ta ett helhetsgrepp om den svenska miljöprövningen och berör därmed även markbaserad solenergi som idag prövas med förenklat samråd eller frivilligt miljötillstånd. Vi har spelat in följande synpunkter till utredningen.
Så fungerar tillståndsprocessen för solparker
Etablering av en solpark kräver enligt lagstiftningen inte ett miljötillstånd. Däremot krävs för en verksamhet som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt, men som kan komma att ändra naturmiljön väsentligt, en anmälan om samråd till länsstyrelsen. Länsstyrelsen yttrar sig om åtgärden kan utföras, riktar föreläggande om hänsyn eller förbjuder verksamheten. I ett sådant yttrande kan Länsstyrelsen kräva en miljökonsekvensbeskrivning, en så kallad MKB. Om en miljökonsekvensbeskrivning tas fram inleds ett undersökningssamråd med länsstyrelse, kommun och enskilda berörda (vanligtvis närboende och fastighetsägare). Därefter tar länsstyrelsen ställning till om etableringen skulle kunna anses ha betydande miljöpåverkan (BMP). Anser länsstyrelsen att det är betydande miljöpåverkan ska avgränsningssamråd genomföras och sedan ska en specifik miljöbedömning/stor MKB tas fram. Om verksamheten inte bedöms medföra betydande miljöpåverkan så ska en liten MKB tas fram. Ett samrådsbeslut kungörs inte och får därmed inte lagakraft ett visst datum.
Ett alternativt prövningsförfarande är att aktören ansöker om ett frivilligt miljötillstånd. Det har fördelen att aktören kan få ett lagakraftvunnet beslut att förhålla sig till och möjligheten till överklagan av beslutet. Däremot innebär det samtidigt att aktören kan sägas gå med på att verksamheten innebär miljöfarlig verksamhet och att förfarandet tar längre tid.
Utöver samråd eller frivilligt miljötillstånd kan det krävas andra tillstånd och dispenser enligt ex strandskyddslagstiftingen, kulturmiljölagen, biotopskydd, väglagen osv.
Solparkens transformatorstation/er, upplag och parkeringsplatser omfattas enligt plan- och bygglagen (PBL) av bygglovsplikt och en sådan ansökan måste således även få godkänt av kommunen. Bygglov är ett tillstånd som vinner laga kraft. Härvid kan sägas att en dubbelprövning sker då parken som helhet bedöms av länsstyrelsen.
Utmaningarna med prövningsprocessen:
Miljölagstiftningen är inte anpassad till att hantera storskaliga solparker. Det saknas vägledning från myndigheterna hur en länsstyrelse och aktör ska förhålla sig till prövningsprocessen. Som följd av det har länsstyrelser valt att tolka lagstiftningen olika vilket har skapat en oförutsägbarhet kring vad som egentligen gäller. Nedan följer ett antal exempel på frågor som är otydliga och som länsstyrelserna tolkar olika.
- Om någon form av jordbruksmark tas i anspråk måste aktören göra en så kallad lokaliseringsutredning. Det innebär att aktören ska kunna redovisa att inte finns lokaliseringar som är bättre lämpade och som inte skulle ta jordbruksmark i anspråk. Det saknas praxis eller vägledning för hur omfattande en lokaliseringsutredning ska vara och länsstyrelser har ställt varierande omfattande krav på hur stor yta en lokaliseringsutredning ska täcka. Det finns till exempel länsstyrelser som i samrådsprocessen hänvisat till att utredningen ska täcka hela elområden vilket i praktiken då omfattar en större del av landet.
- Det saknas stöd för intresseavvägningen mellan jordbruksmark och energiförsörjning. I prövningen läggs ingen vikt vid typ av jordbruksmark, oavsett om det är skånsk lermylla eller trädamark i inre Norrland. Det läggs inte heller vikt vid äganderättsperspektivet eller rådigheten över mark.
- Det saknas praxis för när det ska krävas en miljökonsekvensbeskrivning i samrådsanmälan. För en mindre park kan det anses vara ett stort administrativt och ekonomiskt hinder att ta fram en MKB. Det saknas även praxis för när en solpark kan anses ha betydande miljöpåverkan (BMP). I dessa två bedömningar är verksamhetsutövaren helt utlämnad till enskilda länsstyrelser och enskilda handläggares bedömning.
- Trots att solparker som helhet inte omfattas av bygglovskrav enligt plan- och bygglagen finns det exempel på kommuner som ändå valt att avkräva bygglovsansökan för solparker. I argumentationen hänvisas till att panelerna kan anses vara en varaktig byggnad som människor kan vistas under. Det blir också en dubbelprövning då kommunen prövar transformatorstationerna i solcellsparken samtidigt som Länsstyrelsen gör sin bedömning av lokaliseringen för parken som helhet.
- Strandskyddslagstiftingen är inte anpassad efter storlek på vattendrag eller vilket tryck som finns på strandskyddat område. Exempelvis kan en mindre bäck medföra att en 200 meters zon faller bort som möjligt projektområde trots att både natur- och rekreationsvärdena är små. Det kan till och med röra sig om kulverterade bäckar. Det saknas i dag dispensskäl för en solcellspark då länsstyrelserna som regel alltid anser att den kan lokaliseras utanför strandskyddat område.
- Länsstyrelser tolkar Terrängkörningslagen och terrängkörningsförordningen olika vilket lett till att vissa länsstyrelser kräver att aktören söker dispens mot förbudet att köra terrängfordon inom ramen för byggnation och drift av parken och andra länsstyrelser kräver inte det. I förordningen finns det uppräknat undantag för när terrängkörningslagen inte ska gälla, till exempel vid arbetsplatser. Trots det sker olika tolkning i frågan hos länsstyrelserna. Eftersom miljöpåverkan från körning inom projektområdet oavsett prövas inom ramen för ett samråd (12:6) anser vi att det är en dubbelprövning att ett undantag också ska prövas separat.
